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凯发娱乐网李慧敏:日本产业政策与竞争政策的关系变迁及协调机制

来源:http://www.lyhwwh.com 责任编辑:www.k8.com 更新日期:2019-07-10 15:59 字体:
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  原标题《产业政策与竞争政策能否协调——日本产业政策与竞争政策协调机制及其启示》,原文刊载于《日本学刊》2019年第2期发表(全文约1.9万字)。

  参考消息网4月22日报道 李慧敏等认为,日本产业政策和竞争政策相互关系的动态发展,可大致划分为“产业政策主导时期”、“竞争政策强化时期”和“协调发展时期”三个阶段。伴随20世纪80年代日本产业政策的转型,日本政府不断摸索协调产业政策和竞争政策的相互关系,通过部门职能分工、制定共同执法指南、明确实施细则、共同实施政策评价制度以及竞争影响评价制度等来构建两者之间的协调机制。根据日本经验,中国政府应考虑完善竞争政策法解释论、提升执法独立性、重视市场竞争状况评估、健全竞争政策制度设计;深入具体行业实施产业政策“个性化”转型方案,重视经济民主的判定准则,科学评估产业政策;尊重消费者权益和中小企业“经营自由权”,营造尊重竞争的软环境。

  二战后,日本的产业政策和竞争政策共同走过了70年,两者的关系错综复杂,可大致划分为“产业政策主导时期”、“竞争政策强化时期”和“协调发展时期”三个阶段。

  二战结束至20世纪70年代是产业政策主导时期,这一时期日本的产业政策一直保持强势发展状态,《禁止垄断法》颁布实施后并没有立刻发挥应有作用,竞争政策频遭弱化。1953年之后的大约十年时间里,日本的产业政策一直保持“一枝独秀”的强势状态,竞争政策的实施则处于停滞状态,进入“寒冬时期”。

  1973年是日本经济发展的分水岭。经历了石油危机后,虽然日本政府仍保持政府主导的经济干预,但其产业政策已与经济高速增长时期显著不同。政界、学界开始对曾经辉煌的产业政策进行反思,并重新看待产业政策和竞争政策的相互关系。“产业政策只有在政府不介入产业活动就无法实现资源有效配置和收入分配的情况下才能予以考虑,除此之外,都应该积极发挥市场竞争机制的作用”等观点也在这一时期被提出。竞争政策及竞争理念逐渐受到全社会的重视,这一时期成为日本竞争政策发展史中具有里程碑意义的关键时期。到80年代后期,规制缓和逐渐取代政府直接干预,成为日本纠正高成本产业结构、调动民间活力的重要手段。《禁止垄断法》于1977年迎来首次强化修改,在日本逐渐稳定下来。

  以1989年“日美结构问题协议”为契机,日本产业政策与竞争政策的关系开始步入新的发展阶段,竞争政策在法律政策体系、执行体制等方面都得到加强,进入真正的强化实施阶段。积极探索产业政策与竞争政策之间的相互补充、相互协调,成为重要的时代课题。理论层面,产业政策与竞争政策“相互补充说”渐获认可。该学说主张产业政策与竞争政策在规制目的、规制手段以及规制效果方面均有区别,各有优缺点,不可互相替代,更无从谈及何者优先,因此强调两者之间需要互相补充、配合,各自从不同的角度互相协调,共同推动行业发展。进入20世纪90年代,日本从“规制缓和”时代逐渐升级为“规制改革”时代。相比“规制缓和”,“规制改革”不仅仅局限于从竞争政策角度对产业政策实施自我约束和自主限制,废除不必要的产业政策,将政府对经济活动的限制由事前监管型转变为事后监督型,更重要的是产业政策以更加积极主动的姿态,甚至开始从竞争政策的角度和理念出发,综合运用立法、政策等多种手段,设立带有浓厚竞争政策理念的新规则、新条款,增加推出“促进竞争型”产业政策。

  经历了冲突对立、争论时期,日本的竞争政策与产业政策的终极目标逐渐走向一致,超越争执,如何灵活运用产业政策与竞争政策两种政策,促进产业的长久、可持续发展,成为日本更加务实的选择。

  为了推动产业政策向促进竞争目标转型升级,日本政府首先以行政组织改革为龙头,理顺组织间和组织内部的职责。尤其对产业政策实施部门的具体权限做出调整后,又在法律层面做了明文规定,推动改革目标的落地实施。1998年日本颁布《中央省厅等改革基本法》,该法第21条明确了经济产业省的编制方针:推动产业政策转型升级,尊重市场原理,不再实施或者缩小以振兴个别产业或者调整产业间再分配为目的的产业政策措施;防止经济产业省与公正交易委员会围绕竞争政策相关事项产生摩擦,规定设立后的经济产业省不再涉足竞争政策相关事项,交由公正交易委员会专门负责;根据产业政策转型升级的实际进展,重新调整产业振兴部门的内部组织;等等。

  这是日本在探索协调产业政策与竞争政策相互关系中常用的手段之一。由于产业政策与竞争政策在监管目的、监管手段、救济措施等方面各有千秋,在谋求产业发展时,需要充分运用两种政策的不同作用,而具体如何协调,需要分行业具体分析。在这种务实的执法理念指引下,在很多领域,日本通过产业政策部门与竞争政策执法部门联合制定共同执法指南的方式,明确产业政策影响下相关经济主体的行为界限。即便是在传统的自然垄断行业,日本竞争政策的实施力度也毫不示弱。比如,日本在开展电力产业市场化改革时,竞争政策执法机关不仅参与改革方案的制定,还与经济产业省联合制定《电力改革交易指南》。该指南第一页就开宗明义地阐述了制定指南的主要目的:明确经济产业省与公正交易委员会各自的管辖范围和执法责任,本着两机关相互协作、相互配合的精神,明确界定《禁止垄断法》所禁止行为与《电力事业法》所禁止行为的不同构成要件和判断标准。

  通过梳理日本竞争政策的整个体系可以发现,在《禁止垄断法》之外,以该法为主要依据,结合特定行业中的行业惯例、疑难问题或者个别领域的市场化成熟度等制定的各类具体实施细则,是日本竞争政策体系中非常重要的组成部分。这些实施细则由于更具体结合行业特征,更针对行业“痛点”,在某种意义上,比《禁止垄断法》条文本身更能发挥普及竞争政策思想、树立竞争政策权威、展现竞争政策精髓的重要作用。比如,针对“柔性”产业政策领域中的“行政指导”这一棘手问题,日本政府首先制定了《行政程序法》(1993年),确保“行政指导”制定和实施的透明性,明确实施行政指导的基本原则、具体实施方式以及相关救济措施。但如何判定合法的行政指导对市场竞争产生影响的效果等问题,就需要依据公正交易委员会制定的《行政指导的竞争法指南》(1994年,2010年最新修改)进行具体定夺。

  政策评价制度是日本行政改革的重要一环,早在1997年《行政改革会议最终报告》中就提出了实施政策评价制度的建议,2001年作为日本政府大部制改革的重要举措开始实施。该制度旨在对政策、法律的制定、预算分配等进行重点政策评价,并根据实施效果及社会经济情况的变化对政策进行积极调整和完善。2001年1月,日本政府政策评价各省厅联席会议通过《关于政策评价的标准指南》,英国留学哪个学校传媒专业好www.ag!对政策评价的对象范畴、实施主体、评价视角和评价方式等做出具体规定,同年6月又制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》(简称“政策评价法”),并于2002年4月开始正式实施政策评价制度。结合英国、澳大利亚等国家和地区的实施经验,2010年4月,日本开始试行评价清单分析手法的竞争影响评价制度。在公正交易委员会的积极参与下,日本总务省行政评价局公布实施方案,对在政策事前评价制度中实施竞争影响评价做出指示。竞争影响评价制度是在政策事前评价中对竞争状况影响进行的分析,要求所有政策在新设、改废时,将政策对竞争状况的影响作为成本之一进行综合考量。

  竞争政策的强化是大势所趋。中国真正开始实施“反垄断”意义上的竞争政策至今大约有十年的时间,而日本的竞争政策线年的时间。日本经验值得参考借鉴,中国政府应考虑完善竞争政策法解释论、提升执法独立性、重视市场竞争状况评估、健全竞争政策制度设计;深入具体行业实施产业政策“个性化”转型方案,重视经济民主的判定准则,科学评估产业政策;尊重消费者权益和中小企业“经营自由权”,营造尊重竞争的软环境。

  在健全竞争政策的制度设计方面:第一,完善竞争政策的法解释论。中国的《反垄断法》除了在条文本身及实施细节方面尚存在一些“立法论”层面的问题需要继续完善外,对《反垄断法》等竞争政策的“法解释论”层面的内容也亟待强化。尤其需要对竞争政策、法律条文关键词判断标准进行细化界定,需要对法律目标、环亚娱乐ag国际厅,公共利益、正当化事由等关乎条文背后价值衡量的内容进行深入论证,进一步提高竞争政策的逻辑性、理论性。第二,竞争政策执法部门需要积极主动介入产业政策领域,敢于发出不同声音,培养产业政策对竞争政策的尊重意识和习惯。日本的产业政策开始尊重竞争政策,与日本的公正交易委员会据理力争、力量彰显息息相关。这一方面得益于日本公正交易委员会机构设置的独立性、权能设置的权威性和执法手段的多样性,另一方面也得益于其在竞争执法中表现出来的现实主义态度、逐步推进的工作作风及灵活多样的操作手法,促进了竞争文化的培育和持续传播。第三,重视对市场竞争状况的科学评估。反对盲目“为了竞争而竞争”的政策,考虑推行怎样的竞争政策,首先要做好的前提工作是对市场竞争状况的科学评估,即对市场是“竞争过度”、“竞争不足”还是“竞争适当”这一现实情况进行科学判断。日本在电信、电力等特定改革领域实施的竞争影响评价制度值得借鉴和参考。

  下一步如何推广落实中国产业政策的科学转型,需要在以下方面寻求突破。第一,深入具体行业,制定产业政策“个性化”转型方案。产业政策的转型无法具有固定模式,需要深入具体行业做具体分析,制定转型路线方案。需要对竞争状况进行更加深入细致的评估,科学匹配和发挥产业政策与竞争政策的不同优势,寻找促进经济发展、提升消费者福祉、增强产业国际竞争力的综合方案。在“个性化”实施方案的制定上,日本产业政策部门与竞争政策部门共同制定执法指南的做法值得参考。第二,重视“经济民主”目标的评定准则。中国产业政策转型需要摆脱“急功近利”的“唯效率观”。在日本产业政策转型中,竞争政策的一个重要目标是实现“经济民主”,重视保障中小企业的市场进入权,甚至运用“非对称”的产业政策,为中小企业平等进入市场提供法律制度保障。如此可以起到发挥弱小企业经济活力、抑制大企业滥用市场支配地位、激励大企业持续创新动力的作用,以“经济民主”带动效率提升。第三,完善政策评价制度,落实公平竞争审查制度。目前中国已经建立了公平竞争审查制度,并推出了实施细则。针对中国的发展现状,首先需要建立和完善科学的政策评价制度,对政策的必要性、成本收益及替代方案进行分析,谨慎出台产业政策。在此基础上,嵌入分析政策的竞争影响,作为政策成本之一进行成本收益分析,落实公平竞争审查制度。

  (中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。凯发娱乐网,如需转载,请注明作者姓名及出处)